一、文件出台背景

城乡社区老年协会作为老年人自我管理、自我教育、自我服务的老年社会组织，具有明显的公益性、服务性，多年来，在基层老龄事业、社会公益事业、社区公共服务和社会治理中发挥了重要作用。

为更好地促进老年协会发展，新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中国老龄事业发展“十二五”规划》和《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》都对老年协会建设提出了系列要求。《全国老龄工作委员会关于落实<中国老龄事业发展“十二五”规划>成员单位分工的意见》明确提出，由全国老龄办、民政部共同负责加强基层老年群众组织建设。

为贯彻落实中央部署和有关文件精神，进一步加强基层老年协会建设，2012年全国老龄办下发了《关于加强基层老年协会建设的意见》(全国老龄办发〔2012〕1号)(以下简称《意见》)，界定了基层老年协会的性质和主要职责，明确了基层老年协会建设的主要任务。2012年，全国老龄办在广西壮族自治区召开了全国基层老年协会规范化建设经验交流会。2014年，启动实施了基层老年协会建设“乐龄工程”。2014年全国老龄办主任会议要求，要把基层老年协会建设作为2014年到2015年的七项重点工作之首要任务，要求积极筹措资金，引导社会资金进入，要求要适当降低建会门槛，减免注册和年检费用，并专门提出，为完成《中国老龄事业发展“十二五”规划》的目标任务，民政部本级福利彩票公益金要继续重点扶持中西部地区协会建设。

近年来，各地按照中央部署，以“十二五”规划为总体目标，积极贯彻落实《关于加强基层老年协会建设的意见》精神，广泛实施“乐龄工程”，不断加大扶持力度，促进了城乡社区老年协会健康有序发展，截至2014年年底，我国城乡社区老年协会已达49万个，覆盖率达74%。但调研发现，仍存在覆盖率不高、区域发展不平衡、经费设施不足、作用发挥不够充分等问题，使老年协会难以适应人口老龄化形势的发展和老年人的需求，需要进一步破除老年协会发展过程中的发展障碍。

二、文件出台目的

《全国老龄办、民政部关于进一步加强城乡社区老年协会建设的通知》(以下简称《通知》)与《意见》不同，《意见》的重点是明确基层老年协会建设的指导思想、基本原则和目标任务，此次全国老龄办、民政部联合下发该《通知》，目的在于帮助城乡社区老年协会解决登记难、没有法律地位、缺乏经费、发展不规范等问题，重在通过加大扶持力度，激发老年群众组织的活力，充分发挥其在养老服务、社区治理中的作用。

三、加强城乡社区老年协会建设的近期目标

提高覆盖率仍是城乡社区老年协会建设的首要目标。《老龄事业发展“十二五”规划》提出，到2015年要实现基层老年协会城镇覆盖率95%、农村覆盖率80%的目标，截止到2014年6月，城镇覆盖率80.54%，农村覆盖率72.85%，虽然比2013年同期有所增长，但与规划目标差距仍较大。因此，《通知》提出，各级老龄、民政部门要把提高城乡社区老年协会覆盖率作为今年老年协会建设工作的首要任务，统筹区域平衡，细化数量指标，制定具体措施，突出建设重点，明确时间进度，加快建设步伐。力争到2015年底完成城市社区老年协会覆盖率95%、农村社区老年协会覆盖率80%的“十二五”规划目标。

四、加强城乡社区老年协会建设的六大具体措施

《通知》从做好登记管理、加强设施建设、加大扶持力度、鼓励社会力量参与、开展业务培训等方面提出了具体的、可操作性强的实施措施，必将有力地推动城乡社区老年协会建设。

一是首次提出把老年协会纳入社会组织登记管理范畴。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》要求要发挥老年协会的作用，但是长期以来，老年协会存在着登记难、管理不规范、法律地位不明确的问题,制约了老年协会发展和作用发挥，尤其是在政府购买服务推进过程中，没有登记的老年协会难以承接项目。因此，老年人对于改革老年协会登记管理方式的呼声越来越高。自2013年《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。”以来，北京、河北、辽宁、上海、安徽、江西、河南、广东、广西、贵州、陕西先后下发文件支持符合登记条件的老年协会直接登记注册并减免注册资金，鼓励不具备登记条件的老年协会进行备案管理，以保证老年协会依法开展活动。这些实践和探索顺应了基层老年群体的要求，已经初步取得成效，既促进了老年协会规范运行，也促进了老年协会发挥作用，这些地方实践经验值得全面推广，因此，《通知》提出，将城乡社区老年协会纳入公益慈善类或城乡社区服务类社会组织范畴，进行直接登记。在法律法规允许的范围内，放宽条件，简化手续，做到能登尽登。暂时不具备登记条件的老年协会，可在乡镇(街道)备案。对依法登记的老年协会，要按章程规定，完善法人治理结构，建立健全民主决策机制，依法依规开展活动，充分发挥作用;对不具备登记条件的老年协会，要制定并规范章程，加强民主管理和自我监督。

为促进老年协会与其他各类涉老社会组织加强合作、资源共享，《通知》同时鼓励城乡社区老年协会自愿组合，成立联合组织，并依法进行登记。

二是要求通过整合资源加强设施建设，满足老年协会工作及活动需求。目前，大部分社区老年协会尤其是农村社区老年协会存在着设施不足的问题，影响了整体服务活动的开展。因此《通知》提出，要努力实现每一个城乡社区老年协会都有固定的活动场所。2014年，为促进老年协会设施建设，全国老龄办启动了基层老年协会“乐龄工程”。考虑到民政部在积极推动社会化养老服务体系建设的过程中，积极实施老年“星光计划”、“幸福计划”，新建及改扩建了一批社会福利院、敬老院、养老服务中心(站)，同时在社区建设的过程中新建优化了一批社区服务中心、社区综合服务设施，如果能够整合各类资源，将有利于帮助老年协会改善设施。因此，《通知》要求，要深入开展基层老年协会“乐龄工程”。力争把老年协会设施建设纳入城乡社区配套建设规划，着力新建或改扩建一批功能实用的老年协会活动场所。福利彩票公益金补助地方老年福利项目资金可对老年协会的设施建设给予扶持。要充分利用整合城乡社区服务设施，改善老年协会活动条件。老年“星光计划”、“幸福计划”以及社会福利院、敬老院、养老服务中心(站)、社区服务中心、社区综合服务设施、老年活动中心、老年大学(学校)教学点等各类资源要向老年协会开放。《通知》还特别提出：鼓励涉老服务和活动设施由老年协会参与管理。

三是强调政府部门应对城乡社区老年协会建设加大扶持。鉴于目前城乡社区老年协会普遍存在经费短缺、资金来源不足的问题，《通知》要求，要加大政府部门对老年协会的扶持力度。要从加大财政资助、加大福利彩票公益金资助、加大社会组织孵化资金对老年协会的倾斜力度等方面下手。《通知》要求，争取把老年协会建设纳入财政预算，积极协调财政部门研究制定对老年协会的资助和奖励办法，加大对老年协会的扶持;中央及地方各级政府用于社会福利事业的福利彩票公益金可投入老年协会建设;各级民政部门设立的社会组织孵化资金应重点支持老年协会。《通知》针对农村贫困地区老年协会的突出困难，要求“各类扶持资金要向农村贫困地区倾斜。对利用未承包的集体所有的土地、山林、水面、滩涂等建设的养老基地，应无偿向老年协会提供办公或活动场所。”同时，《通知》鼓励各地支持老年协会承接购买服务。近年来，全国多个省市如上海、广东、广西，把符合资质的老年协会纳入政府购买服务主体范围，在向老年协会进行购买服务方面做了许多有益尝试，引导老年协会在社区养老服务中发挥了积极作用。为促进各地进一步探索完善政府购买服务的方式，《通知》明确要求：“支持老年协会承接政府购买服务项目或公益创投项目，把具备承接政府购买服务资质的老年协会纳入承接主体，探索开展政府购买老年协会服务试点工作并逐步推广试点经验。”

四是要求调动社会力量的积极性，共同参与老年协会建设。老龄工作方针是“党政主导、社会关怀、全民参与”，城乡社区老年协会在发展过程中，既要政府给予扶持引导，也需要社会力量共同支持扶助。《通知》要求，要整合各类社会资金和资源，鼓励企事业单位、社会组织等社会力量为老年协会建设投入资金和设备支持。激励引导大中专院校以及机关、企事业单位、公益组织、志愿服务组织等社会机构为老年协会开展志愿服务。建立完善社会力量参与老年协会建设的平台和渠道，为社会力量参与老年协会建设创造条件、提供便利。

五是要求开展业务培训，提升老年协会的自身能力。党的十八届三中全会对激发社会组织活力、发挥社会组织在社会治理中的主体地位提出了明确要求。加强城乡社区老年协会建设的最终目的，是要提升老年协会自身的服务能力、发展能力，充分发挥老年协会在老年群体自我服务、自我教育、自我管理中的主体作用。全国老龄办2012年下发的《关于加强基层老年协会建设的意见》明确了“加强队伍建设”是加强基层老年协会建设的四大主要任务之一。为进一步加强老年协会自身能力建设，《通知》要求，统筹培训资源，加大培训力度，提升老年协会队伍素质。制订老年协会骨干培训计划，安排专项培训经费，用三到五年时间完成对老年协会骨干的业务培训。把老年协会骨干人员的培养纳入西部城乡社区服务人才队伍能力建设项目或当地社会组织人员培训计划。为提高对老年协会的专业支持力度，《通知》还要求，要在城乡社区开发设立公益性岗位，安排专职或兼职人员为老年协会提供培训指导。引导社会工作机构为老年协会开展活动提供专业支持，会同老年协会共同开展老年社会服务。

六是要求营造良好舆论氛围，优化发展环境。少数地方对城乡社区老年协会的重要性还没有理解到位，还没有充分认识到城乡社区老年协会在基层老龄事业、社会公益事业、社区公共服务和社会治理中的重要作用，对这项工作缺乏重视，还没有把这项工作摆上突出位置。同时，社会各界对城乡社区老年协会以及老年人参与社会的重要性还没有充分认识。因此，支持老年人参与社会、支持城乡社区老年协会发展的舆论氛围有待提升。《通知》要求，要充分利用报刊、广播、电视等媒体和互联网，广泛宣传老年协会及各类老年社会组织的先进人物、特色活动、积极作用、工作成果等，宣传老年协会建设的主要内容和政策措施，在全社会营造关心、理解、支持老年协会发展的良好社会氛围。建立老年协会激励评价体系和信息公开制度，引导老年协会开展诚信建设，提高公信力。及时选树典型，定期向社会发布老年协会参与社会建设和管理的优秀事迹。

五、加强城乡社区老年协会建设的保障，确保文件精神落到实处

《通知》对各级老龄、民政部门进一步加强城乡社区老年协会建设工作的组织领导提出了具体要求。要求各级老龄、民政部门要统一思想、提高认识，加强对老年协会建设的组织领导。把老年协会建设纳入工作目标考核内容，纳入和谐社区建设示范单位创建活动和养老服务业综合改革试点工作，在考察评审过程中要充分考虑老年协会建设及发挥作用情况。建立老龄、民政部门联席会议制度，及时沟通、密切配合，共同推进老年协会健康有序可持续发展。